创新制度供给,推动政府与市场有效合作
来源:光明网  日期:2018-3-27  作者:何代欣

  作者:中国社会科学院财经战略研究院副研究员 何代欣

  时至今日,如何建立政府与市场合作提供公共产品的有效模式,依然是一个热点话题。各国不断探索PPP模式(Public-Private-Partnership)的发展方向,已有的进展显示,政府与社会资本完全可以建立长期合作的伙伴关系。

  当前,中国的结构性改革需要类似PPP模式的加入。一方面,中国各级政府有参与市场活动的经验,比如财政直接投资公共基础设施和国有企业管理等;另一方面,现阶段的改革任务的要求更高,提高政府对社会资源管理效率,被放置在一个显著位置。但不可否认的是,中国推广PPP模式面临项目签约和执行率不高、合同管理不完善、政府与市场的风险分担机制不明确等具体问题。那么,实现政府与市场有效合作要注意些什么呢?

  引入PPP项目,中央与地方需做不同预算制度安排

  首先,杜绝把PPP项目当做化解地方政府债务的工具。解决地方政府债务问题的重要办法是“开前门”,要严格控制增量,稳妥化解存量,确保政府债务可承受、可持续。其次,中央预算制度要为PPP项目留下接口。2015年9月,中央财政引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金,介于财政拨款和市场融资的政策性金融空白被填补。最后,地方预算制度应重点考虑对PPP项目投资承载能力。与中央财力相对宽裕不同,大多数地方政府化解存量债务的压力较大。地方政府既要弄清PPP项目的现金流需求,也要在在如何提供公共产品的问题上,考虑财政的承受能力和资金使用的有效性。

  PPP项目合同的建立,需坚持全面、平等、透明

  第一,要全面建立PPP合同的分类管理体系。在没有PPP专门管理机构的情况下,按时间长短或者政府参与程度作分类标准,有利于项目合同的有效管理。

  第二,要平等政府与市场之间的契约地位,建立互利共赢和风险共担的管理模式。这既要有法律保障,也要有管理体系保障。要将平等契约地位作为吸引社会资本,推进签约率上升的抓手,真正化解市场顾虑,提升PPP项目的市场价值。

  第三,运用更透明的信息公开来化解合同中信息不对称风险。政府和社会资本信息都应有公开获取渠道,特别对于利益相关方。市场主体要遵守市场规则,可借用第三方评估机构,出具效力的资质评估报告;政府则可借用预算透明制度建设实施信息披露,化解财务状况不佳对项目运行的不利影响。如此,可避免双发信息不对称导致的合同风险。

  PPP项目合同体系既需有法可依,也需完善细化

  第一,PPP项目合同体系需有法可依。PPP项目合同下有大量的子合同存在,包括项目、出资、融资、采购、劳务、保险和运营等系列合同体系。每一种合同背后都有不同的法律权利义务关系。如果短期之内不设置PPP专门法律,那么主管部门需要协调司法部门做出相应的司法解释,保证PPP项目合同体系有法可依。

  第二,保障不同受益人的合法权益。公众、政府和企业三方对PPP项目中的期望不一样。为了实现三方共赢,就有必要在法律上进行前期保障,体现出对所有利益相关方的公平。法律保护的合同应以此为标准,如有部分具有明显损害利益相关方的合同,即使已经签订,也应在法律程序上做出无效认定。

  第三,合同细节的法律保障需进一步细化。合同细节关系到PPP项目进展的每一步。现行的PPP合同制定,大都依据法律效力相对较低的部门规章,一旦发生纠纷不容易依法处置。因此,下一步需要将合同细节进一步完善,做到有法可依。

  政府既需探索多样PPP模式,也需释放体制机制红利

  第一,探索多样PPP模式,适当下放项目的各类管辖权。PPP项目既要关注大型工程的示范效应,也不能低估中小工程的将福利输送到社区、乡镇的毛细血管作用。适当下放管辖权,有利于基层政府灵活发起小型PPP工程,解决目前城乡基础设施和公共服务不足。

  第二,将过程管理转变为风险控制,把化解关键性问题作为改革方向。PPP项目不同于传统政府投资,风险防控重于过程管理。如一些地方由于项目土地使用证迟迟不能审批通过,导致项目后续抵押融资困难等问题,都是风险防控的关键环节。

  第三,把提高政府效率和资产利用水平作为体制机制红利释放。对于PPP项目,可以探索一般性转支付和专项转移支付相结合的项目投资模式。这不仅是建设的需要,也是运营的需要。提高项目的审批效率能极大提高项目资金运行效率。PPP项目引入的融资渠道,有助于政府资产的跨期流动,缓解债务压力,但政府投资更应注意存量资产盘活,而不是指望PPP项目本身来纾解债务。