观点|新加坡PPP成功因素解读
来源:清华PPP研究中心  日期:2018-5-16  作者:

新加坡政府和社会资本合作(PPP)政策及实践:成功因素解读 

 

作者:彭珮,清华大学PPP研究中心海外特约专家

 

内容摘要: PPP模式在新加坡的应用始于21世纪初。当时,新加坡财政部推出“最佳采购”倡议,鼓励政府部门和公共机构采取集中方式进行采购,追求“物有所值”。PPP模式被作为“最佳采购”框架下的专门采购方式被正式引入新加坡。自2003年以PPP模式实施首个项目以来,新加坡至今在环保水务、垃圾处理、体育、教育、贸易、信息技术和国防等领域成功实施了十多个PPP项目。这些项目为政府部门和公共机构引入了创新的技术和模式,进一步提高了公共服务的效率,为相关行业引入了竞争活力。这些成功的PPP项目也为新加坡赢得了众多国际赞誉。本短文摘取自清华大学PPP研究中心“国际PPP系列丛书”中的《新加坡政府和社会资本合作(PPP)政策及实践》,旨在概括性地介绍新加坡PPP的成功因素,以期读者对新加坡PPP发展经验有一个总体认识。

 

关键字:PPP、新加坡、成功要素

 

自PPP模式被正式引入以来,新加坡一共实施了十来个PPP项目,涵盖环保水务、垃圾管理、国防、体育、教育、信息技术等领域。尽管数量不多,新加坡的PPP项目在各自领域都属于成功实施的示范性项目,也获得了众多国际认可。与许多实施PPP项目的国家不同,新加坡政府的财政状况非常健康、政府采购程序公正、公共机构的运营效率也非常高。新加坡PPP项目的成功也与这些因素密不可分。

 

 

一、政府及政策支持

 

 

 

 

 

2004年,当PPP模式被作为“最佳采购”框架下的一种采购模式被新加坡财政部正式引入时,新加坡政府要求公共机构根据“最佳采购”倡议针对其提供的非核心服务进行市场测试。如果由私营企业提供服务更有经济效益,则公共部门应该邀请私营部门来承担此责任,相关公共部门就不再提供此种服务。在该倡议实施一年后,新加坡财政部进一步要求每个公共机构都对其5%的非核心功能进行市场测试。新加坡财政部鼓励政府部门和公共机构考虑将PPP模式适用于超过5000万新加坡元的发展项目。这确保了各政府部门和公共机构积极地考虑PPP模式,建立持续性的PPP项目储备。

 

在正式引入PPP模式的同时,新加坡财政部也在第一时间推出了详细的政策指引——《PPP手册》(第一版),以此提升政府部门、公共机构和私营部门对于PPP的认知,并为政府机构与私营企业提供如何有效实施和管理PPP项目的实用建议。2004年底,新加坡财政部将新加坡公用事业局视为采用PPP模式的先驱(因新加坡公用事业局早在2003年初便以PPP模式在海水淡化领域授予了该国的首个PPP项目),邀请其与各公共机构和部门分享经验。为了提升PPP专业知识水平并协助各机构设计和管理PPP合同,新加坡财政部还于2010年在其辖下成立了公共项目管理中心,旨在为政府机构提供公共项目的管理服务和咨询意见。新加坡财政部下属的战略采购组也负责为PPP项目提供意见,并为政府采购实体的PPP招标文件提供咨询。

 

此外,新加坡政府也为PPP项目的私营企业提供直接或间接的支持,比如补贴、担保、税收优惠、其它奖励等。政府补贴一般用于难以获得融资、没有政府补贴不具有财务可行性或是具有私营企业无法管控风险的PPP项目。比如,在下一代国家宽带网络PPP项目中,新加坡政府为中标的网络公司和运营公司提供了共计约10亿新加坡元的补贴。当遇到特殊情况时,新加坡政府也会为PPP项目的融资提供担保。比如,新加坡体育城PPP项目在全球金融危机发生不久后进行融资,当时市场上可用的信贷明显减少,新加坡政府机构因此为项目提供了再融资担保。新加坡还颁布了一系列可以适用于PPP项目的税收优惠,比如,投资于符合条件的PPP项目债权证券的收入享受所得税豁免、部分新加坡上市实体投资于符合条件的基础设施项目赚取的收入享受所得税豁免、为符合条件的PPP基础设施项目提供受托人-经理服务或基金管理服务可以享受税务优惠等。新加坡政府还提供了一系列促进创新的优惠奖励,可以适用于符合条件的PPP项目。比如大泉海水淡化PPP项目和工艺教育西区学院PPP项目获得了新加坡建设局颁发的“绿色建筑标志奖”,获得这一荣誉的发展商可获得的现金奖励高达300万新加坡元,建造师以及工程师的奖励也高达10万新加坡元 。

 

 

二、政府机构目光长远、采购程序透明公正

 

 

新加坡的公共财政资源充足,政府机构不需要依赖私营资金来改善基础设施。因此,新加坡政府对PPP项目的目光更加长远,更专注于PPP项目是否能实现“物有所值”。透明公正的采购程序也确保了这一政府理念的顺利贯彻。

 

根据世界货币基金组织2016年发布的报告,新加坡的人均GDP位居世界第三,仅次于卡塔尔和卢森堡。全球经济论坛发布的2016-2017竞争力报告中,新加坡的竞争力全球排名第二,报告描述“新加坡的公共机构非常透明并且十分高效(公共领域的表现全球第一)。它也拥有世界上最好的基础设施…” 。因此,新加坡政府利用PPP模式引入私营资金来改善基础设施或提高公共服务效率的需求并不迫切。PPP模式是新加坡用来引进专业技能、吸引外国投资、刺激本地和国际企业交流机会的一种方式。

 

新加坡的采购程序透明公正。根据“透明国际”发布的2016年度清廉指数,新加坡位居世界第七。新加坡公共机构通过综合评分的方式评估投标方案,PPP项目的评估标准全面多元(价格只是众多的评标因素之一),更能筛选出具有能力实施PPP项目的私营企业。根据新加坡适用的相关国际法义务以及其国内法律法规的规定,新加坡的政府采购主要基于公平、透明、物有所值、反腐败这几项原则展开。由于PPP模式在新加坡是作为一种采购模式被引入,这些政府采购的原则适用于政府为PPP项目筛选私营企业的过程。新加坡政府PPP项目招投标过程适用的主要原则如下。

 

1.公平。政府机构需要向所有的供应商提供公平的机会,不得以更加优惠或歧视的方式来对待任何一个供应商。

 

2.透明。政府机构必须向所有的供应商公开关于采购的所有要求、程序、报价函和投标方案的评估标准。

 

3.物有所值。政府机构在评估供应商们提交的方案时,通常不仅仅需要考虑价格因素,也需要考虑该方案是否符合招标规格以及供应商提供的产品和服务质量、交付的及时性和可靠性、售后服务等综合因素。 

 

4.反腐败。政府机构必须以透明公正的方式实施采购,从中杜绝腐败行为。

 

 

政府机构所有的PPP项目计划会提前在政府的一站式电子采购平台GeBiz上予以公布,正式的采购程序开始后的每一个关键节点或信息也将通过此平台予以发布。为了对政府部门和公共机构实施有效监督,根据新加坡宪法成立的独立机构——总审计署也会对各政府部门和机构开展独立审计,对各政府部门或机构在采购程序(包括对PPP项目的采购程序)中的不合法、不规范的行为进行报告。不合规行为还将受到进一步调查,相关政府官员也会根据其失职行为的性质和严重程度而被给予警告、处罚等处分或被提起刑事诉讼。

 

 

 

三、PPP项目的结构和条款合理

 

 

新加坡公共机构在设计和实施PPP项目时与私营企业共享利益、共担风险,确保了PPP项目的可融资性和对私营企业的吸引力。为了确保PPP项目具有可融资性和商务可行性,新加坡政府机构在构建PPP项目时确保交易结构具备以下特征。

 

1.可持续的经济效益和财务上的可行性:在项目融资的模式下,项目本身的资产和收益是偿还贷款的唯一或主要资金来源,贷款方因此会对PPP项目进行财务尽职调查,并建立财务模型衡量项目的现金流。为了确保PPP项目的可融资性,新加坡政府采购实体从项目筹备之初通过可行性研究、行业反馈、市场测试等方式确定项目的市场需求和经济可行性。同时,新加坡PPP项目中的可用性付费模式也保障了PPP项目能获得持续稳定的收入,而无论项目实际提供服务的数量如何。可用性付费中已经涵盖了PPP项目的资金成本。

 

2.可识别的风险和合理的风险分配:PPP项目的风险大致可以分为建设期的风险和运营期的风险。通常,借款方在建设期的风险比较大——大多数PPP项目的违约都发生在建设期内。贷款方必须进行全方位的尽职调查。因此,新加坡政府在构建PPP项目时会将风险分配给最有动力和能力以最低成本管控这一风险的当事方。比如,政府类不可抗力事件由政府机构承担风险,其他类不可抗力事件由项目公司承担风险,PPP项目付费机制中的指数化安排也避免了宏观经济环境对项目费用造成的实际影响。以新加坡垃圾焚烧发电PPP项目为例,由于电力市场波动较大,电费的收入全部归属于政府机构,而不由私营企业承担电费收入波动的风险。

 

3.项目收入来源的确定性:PPP项目通常到了运营期才会有收入,所以贷款方和投资者都很注重收入来源的确定性以及收入预算的准确性。与此同时,项目运营不达标时惩罚机制的合理性和确定性也会影响项目的可融资性。在新加坡PPP项目中,政府机构向项目公司的付费金额均以公式表达且附有详细的调价机制,运营绩效的考核方法和违约行为的惩罚机制也清晰明确且较为合理。此外,新加坡政府(作为PPP项目主要或唯一的服务购买方)拥有AAA级的最高主权评级信用 ,也使项目收入来源增加了确定性。

 

4.贷款方的保障机制:不少新加坡PPP项目(比如环保类PPP项目)都赋予了贷款方在发生特定情形时介入项目的权利。在设计项目融资方案时,贷款方也可以在PPP项目的资产或收益上设置担保权益,或由项目发起人提供担保。这些额外的机制可以降低贷款方的风险,从而增加了PPP项目的可融资性。

 

 

四、完整良好的PPP生态系统

 

 

新加坡的私营部门拥有大量有能力的专业机构和专业人员为PPP项目提供法律、技术、财务等方面的顾问意见。参与到PPP项目中的企业也大多数是新加坡本地或国际上有实力的知名企业。新加坡健全完善的法律制度、发达的金融行业和资本市场、公正严谨的执法程序也为PPP项目的融资、争议解决等各方面提供了良好的支持。这些因素使新加坡成为亚洲的基础设施融资中心,也构建了新加坡PPP项目的良好生态系统。

 

1.新加坡拥有健全良好的法律体系和顶尖的争议解决机构。新加坡法律被广泛地接受并使用于商业合同中,它具有普通法系的优势,为交易提供明确的规则,并与国际商业惯例保持一致。新加坡法院根据新加坡法律以客观角度解读交易合同,为交易提供了很高的商业确定性。新加坡法律也被公认为是中立的法律,有较强的法理作为基础。此外,新加坡也是全球五大首选仲裁地之一,新加坡国际仲裁中心在仲裁机构中位居全球前四 。

 

2.新加坡拥有优质、全方位的PPP项目服务机构。新加坡对基础设施领域的持续投资使私营企业发展出了强大的专业技能。在工程顾问领域,盛邦裕廊集团、迈进集团、奥雅纳都曾为复杂的工程项目提供服务;在法律领域,新加坡本地的大型律师事务所如艾伦格禧、立杰等在东南亚区域拥有丰富的项目经验,全球前100名的律师事务所中也有40多家在新加坡设有办公室。

 

3.新加坡拥有众多为基础设施项目和PPP项目提供股权融资和债权融资的金融机构,其中包括基础设施基金管理公司(如Armstrong Asset Management 和Equis Funds Group)、本地的大型银行(如星展银行、华侨银行、大华银行等)、国际银行(如三井住友银行、中国建设银行、渣打银行、荷兰国际集团银行等)。 同时,新加坡积极地与多边银行开展合作。世界银行在新加坡设立了其第一家基础设施和城市发展中心,并在新加坡举办世界银行-新加坡基础设施融资大会。新加坡国际企业发展局与亚洲开发银行一起设立了发展东盟地区PPP项目的倡议,共同促进私营部门对东盟地区PPP项目的投资和参与。由于新加坡拥有数量众多的金融机构有能力和经验提供项目融资,目前东南亚地区60%的基础设施项目都是从位于新加坡的金融机构获得融资。此外,新加坡还是亚洲最大的外汇中心,可以提供各种外汇和利率套期保值的解决方案,满足各类PPP项目的不同需求。

 

4.新加坡政府还采取了一系列措施为基础设施领域提供源源不断的人才。新加坡政府曾先后设立了亚洲卓越基础设施领袖计划、基础设施发展实习计划、全球基础设施人才培育计划等人才发展计划,旨在为私营企业持续地培养基础设施领域的人才,使他们拥有项目识别、项目构建、项目融资和项目管理等方面的专业技能。

 

综上所述,新加坡具备完善的法律体系、亲商的投资环境、发达的金融和资本市场,公共部门和私营部门在项目开发流程中都具备相关专长和经验,公共部门在设计PPP项目时也进行了充分论证并确保了项目结构和条款的合理性。这些因素共同促成了新加坡PPP项目的成功实施,预计也还将继续促进新加坡PPP市场的进一步发展。