观点|日本PPP研究: 政策和管理框架
来源:清华PPP研究中心  日期:2018-5-16  作者:

日本政府与社会资本合作(PPP)研究:

政策和管理框架 

作者:宋文娟,清华PPP研究中心资讯与国际部部长助理

 

内容摘要:日本PPP(Public-Private Partnerships,PPP)模式的推广始于20世纪90年代末,至今已形成了较为完善的制度规范,积累了大量的经验。因此有针对性地了解日本PPP模式的发展概况、项目融资、法律政策框架、典型案例等,对于中国PPP模式发展的摸索有着重要的借鉴意义。本短文摘取自清华大学PPP研究中心“国际PPP系列丛书”中的《日本政府与社会资本合作(PPP)研究》,旨在概括性地介绍日本PPP模式的政策和管理框架。

 

关键字:日本、PPP、政策、管理框架

 

 

一、日本PPP/PFI立法历程

 

 

日本PPP/PFI发展主要效仿英国,起步较晚,日本政府从1999年才开始PPP/PFI立法管理,但是作为后起之秀,日本PPP/PFI立法进展十分迅速,已经形成了一套完整的法律政策体系和管理机制。

 

1999年,日本政府首先颁布了《PFI推进法》,该法案的核心要旨是鼓励民间资本参与公用设施建设,提升公共产品交付能力和服务质量。随后在2001年、2005年、2011年、2013年和2016年,日本多次对该法案进行修正。此外,在《PFI推进法》指导下,日本于1999年成立了PFI推进委员会,该组织作为日本唯一官方PPP机构,其职责类似于英国的OGC(Office of Government Commerce)。2000年,日本出台《关于制定利用民间资金等公共设施整备相关项目实施的基本方针》,在该《基本方针》的指导下,日本又先后颁布了《PFI项目实施程序指南》《PFI项目风险分担指南》《物有所值指南》《合同指南》和《监督指南》等一系列实施细则,为PPP项目的开展提供了完整的管理体系。而且,日本注重指南在PPP/PFI项目指导过程中的调整,根据需要,在2007年重新修改了《物有所值指南》和《PFI项目实施程序指南》。见表1。

 

表1:日本PPP/PFI立法进程

 

 

时间

立法进程

1999.07

正式颁布《关于充分利用民间资金促进公共设施等建设的法令》

1999.09

成立PFI推进委员会

2000.03

出台 《关于制定利用民间资金等公共设施整备相关项目实施的基本方针》

2001.01

发布了《PFI项目实施程序指南》和《PFI项目风险分担指南》

2001.07

发布《物有所值指南》

2001.07

第一轮修订《PFI推进法》

2003.06

发布《合同指南》和《监督指南》

2004.06

PFI推进委员会中期报告

2005.08

第二轮修订《PFI推进法》

2006.11

相关部委和机构形成PFI联络会议董事的安排文件

2006.12

2005年年度报告(第一届年度报告)

2007.06

修订《物有所值指南》和《PFI项目实施程序指南》

2007.11

PFI推进委员会报告

2008.07

再次修订《物有所值指南》

2011.05

第三轮修订《PFI推进法》,扩大民间资本可投资的领域

2013.06

第四轮修订《PFI推进法》,由政府和民间共同出资设立股份公司

2013.06

发布《特许经营权及运营公共设施的指南(新)》、《PFI项目实施进程指南(修订版)》、《合同指南——PFI项目合同中的注意事项(修订版)》

2016.09

第五轮修订《PFI推进法》

数据来源:裴俊巍,包倩宇.日本如何推进PPP[J].中国政府采购.2015(7):53-56.

日本内阁府网站:http://www8.cao.go.jp/PPP/PFI/hourei/kankei_hourei/kankei_hourei.html

 

总体而言,日本的PPP/PFI事业指导方针经历了三个关键性阶段:

 

第一阶段是1999—2005年,该阶段的项目比较简单、操作容易。从政府的角度看,其主要目的是先实践,后推广,做好前期的基础性工作,稳扎稳打。该阶段主要采用BTO模式,即政府购买服务的方式。项目主要是市政设施而非经济实施,开展PPP/PFI模式的主体集中于地方政府,中央政府的参与比较有限。

 

第二阶段是2006—2010年,PPP/PFI事业的外部环境得到了极大的改善,政府阶段性地放松了对PPP/PFI事业的管制,扩大了可以采用PPP/PFI模式的项目领域,阶段性地扩大了私营部门可以参与的项目环节和承担的风险,如项目的附属服务和联合建筑等环节被转移给了私营部门。而且这一阶段的PPP/PFI项目更加注重服务型项目。

 

第三阶段是2011年至今,政府将更多的风险转移给私营部门承担,而且参与的项目也更具挑战性。私营部门获得项目的(使用收费制)特许权。伴随着时间的推移,项目的复杂性、实现的难度和私营部门承担的风险水平都在逐步攀升。

 

 

二、日本PPP/PFI立法特点

 

 

日本属于典型的大陆法系的国家,在推进PPP/PFI发展的过程中,大多数是以成文的法律形式加以管理。正是基于这一特点,日本PPP/PFI相关立法具有显著的国家主导的特点,政府对PPP/PFI项目范围和模式的管理较为严格。从政治体制的角度分析,日本属于中央集权的国家,政府更加注重在PPP/PFI项目推进中的主导作用,政府对PPP/PFI项目的所有权和控制权保持高度集权。私营部门参与PPP/PFI项目建设的前提是获得国家特许经营权,而且,即使私营部门被授予项目建设、经营的权利,依然要接受政府的严格监管。在日本,PPP/PFI合同通常被视为一种行政合同。表2从法律体系、政治体系、主导力量、法律形式、主导类型和发展方式角度,展示了日本、韩国、法国、澳大利亚、加拿大和英国六个国家的PPP立法特点。

 

此外,日本在进行PPP/PFI立法过程中特别强调两点:保障PPP/PFI项目流程的公平、公开和透明;减少政府干预,提高民间资金自主性。为实现公平、公开、竞争的基本原则,日本政府要提前公开PPP/PFI项目政策、草案和有关信息等,同时公开PPP/PFI项目和私营部门选取工作相关资料,从而真正确保PPP/PFI项目流程的公平、公正和透明化。在PPP/PFI推进过程中,尽量减少政府干预行为,保障民间资金的独立性和自主性,最大程度的发挥民间资金在经营能力和技术能力方面的比较优势。

 

表2:日、韩、法、澳、加和英国六个国家PPP立法的特点

 

日本

韩国

法国

澳大利亚

加拿大

英国

法律体系

大陆法系

大陆法系

大陆法系

普通法系

普通法系

普通法系

政治体制

中央集权

中央集权

中央集权

联邦制

联邦制

联邦制

主导力量

政府

政府

政府

市场

市场

政府

法律形式

法律

法律

法律

政策

政策

政策

主导类型

特许经营

特许经营

特许经营

政府采购

政府采购

政府采购

发展方式

外力推动

外力推动

自发形成

自发形成

自发形成

外力推动

资料来源:裴俊巍.国外PPP立法特点与经验借鉴[J].中国财政.2016(12):33-35.

 

 

三、日本PPP/PFI管理机构框架

 

 

针对PPP/PFI项目,从宏观调控到微观指导,日本建立了健全的组织管理结构,如图1所示。中央政府负责统筹宏观调控,推进委员会对具体项目进行微观协调。地方政府和私营部门基于PPP/PFI项目建立合作意向和伙伴关系。其中,专业的组织机构作为智囊团,为PPP/PFI项目提供专业化的指导和服务。如投资咨询机构、项目评估机构、施工监管机构、培训机构、审计机构和法律顾问等其他组织机构,各专业组织机构分工明确,职能健全明晰,以PPP/PFI项目为中心,从咨询到融资,多方沟通,群策群力,共同推进日本PPP/PFI事业的发展。

 

 

图1:PPP/PFI项目的组织结构

 

与此同时,为推进PPP/PFI事业的发展,日本在机制上采取了应对窗口的一元化,即把来自民间的提案、咨询、对话窗口一元化,专门设置更加高效的机构。截至目前,这种一元化的服务窗口已逐渐成为一种惯例,原则上行政机构内部的协调功能全部由该窗口担当。但该窗口并没有过多的权限或财源,只是与民间对话、协调行政机构内部的一站式窗口,与广义上官民之间的开放式平台有所差异。

 

日本在设置常设咨询窗口的同时,另行设立对话及意见交流的场合(平台),如地方官民论坛,该做法作为一种有效的实践案例在日本已被逐渐接受。该平台的职责主要包括以下几个方面:(1)获取知识,加强私营部门的能力建设,该平台为其提供基础性知识、先进案例和其他地区的动向等信息,提升参加者的能力,特别是当地企业的技能、积极性的培养、提案能力和项目执行能力的培养;(2)协调官民交换意见,辅助信息采集、意见交流,协助官民双方一起思考限制因素、市场诱因及解决方案等;(3)促进不同行业之间的网络形成、推动企业联合体的建设。如图2所示。在日本,发展比较成熟的地区官民论坛有2011年6月设立的福冈PPP平台和2013年设立的琦玉官民合作社区。

 

图2:地区官民论坛工作模式

 

 

四、日本PPP/PFI主要推进机构——PFI推进委员会

 

 

根据《PFI推进法》第21条,1999年日本内阁设立了PFI推进委员会,秘书处设在内阁府民间资金促进公共设施推进室(简称PFI推进室)。该组织是日本推进PPP/PFI项目的唯一官方机构,其发布资料及数据具有较高的权威性。委员会的委员和专家均需获得首相任命,负责调查PPP/PFI项目实施情况,并向首相提出建议。PFI推进委员会除审议本法规定其权限内的事项外,还负责调查审议实施方针的制定状况、PPP/PFI项目的选定状况、PPP/PFI项目的客观评价状况、利用民间资金进行公共设施整顿的实施状况等。

 

由于地方政府对PPP/PFI项目理解不足,缺乏经验,影响了PPP模式的推广,为解决这一课题,日本PFI推进委员会在全国各地区建立了“区域平台”,促进PPP/PFI模式的有效运用。如图3所示,针对日本PPP/PFI项目发展面临的课题,“区域平台”将其职能主要定位为以下几个方面:推进PPP/PFI模式的普及和启发;促进人才培养;加强信息交流;拓宽信息传播渠道;搭建官民对话平台等。

 

 “区域平台”以PPP/PFI项目为服务对象,通过推进机构设置、项目建设和后期运营等方面提供综合性培训,主要服务内容包括:通过案例研究和学习PPP/PFI项目经验;提升地方私营部门的竞争力;构建跨行业网络体系;提供PPP/PFI项目官民对话平台;完善民间提案试点等。通过这种方式,地方企业、金融机构和地方自治团体可以聚集在一起,共同学习PPP/PFI经验和经典案例,促进PPP/PFI参与主体的能力提升。根据2016年对日本13家地方企业的调查结果显示,通过开展“区域平台”,人们对PPP/PFI的理解认知度提高到了85%,参与度达62%。

 

3:区域平台的主要职能

资料来源:PPP/PFI 地域プラットフォーム 運用マニュアル,http://www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/platform/pdf/unyo_manual_1.pdf.

 

2016年5月18日,PFI推进委员会制定了PPP/PFI推进行动计划(“PPP/PFI推進アクションプラン”)。该计划指出,地区经济的繁荣发展为企业创造了良好的市场环境和商业机会,也为PPP/PFI的应用提供了广阔空间。通过进一步推进“区域平台”建设,加强地区间PPP/PFI项目合作、人才交流与培训,丰富官民对话渠道,利用平台建立民间提议讨论机制,提升PPP/PFI项目私营部门的提案质量。另外,在已建成“区域平台”的地方政府中,政府将继续落实和完善制度框架,坚持长期指导,并积极开展对成功案例的推广工作。根据计划内容,截至2018年底,预计将以人口在20万以上的地方政府为中心,在全国建立47个“区域平台”。