【研究园地】PPP愿景:在“公平+效率+活力”中克难而进
来源:中国经济导报-中国发展网  日期:2020-1-3  作者:

PPP在中国兴起于上世纪80年代中期,到目前已经历了五个发展阶段。自最初的探索、试点到2003年建设部大力推广,PPP迎来首个上升期,并呈现出明显的市场经济业态;2008年国际金融危机发生,对PPP造成了极大冲击;PPP再一次迎来高潮出现在党的十八大以后,2014年以来,中央政府以化解地方债务风险、解决新型城镇化建设融资问题、推动财政体制和投融资体制改革以及推进国家治理现代化为主旨来推动PPP,PPP进入到全面普及的第五阶段。

2018年,伴随着财办金〔2017〕92号文件、国资发财管〔2017〕192号文件、银发〔2018〕106号资管新规对PPP项目入库、投资、融资端的全面收紧,PPP再次遇冷。2018年下半年,有关政府部门对相关政策的制定和执行情况进行反思,PPP又得到了政策支持,但有关各方畏缩不前,使得PPP面临生存危机。

在当前形势下,必须清醒地认识到,PPP不是一个毫无瑕疵的最优政策,但几十年的实践证明,相比其他政策而言,它是负面作用最小的。因此,深刻认识中国式PPP的愿景与使命,并坚定不移走中国式PPP发展道路是我国经济高质量发展的必然选择。

PPP模式有四大优势

在笔者看来,PPP模式有助于创新公共服务供给方式,降低政府财政压力,提高基础设施及公共服务的供给能力与供给质量。

一是通过PPP抑制政府盲目投资冲动,提高政府科学决策水平。相比其他政府投资工具,PPP因落地慢、落地难一直饱受诟病。但在重大基础设施投资决策环节,这种“慢”的背后,是在项目没有政府信用担保的情况下,社会资本和金融机构对项目必要性、合理性、可行性进行了层层论证和审核,这恰好说明PPP能够利用市场机制将社会资本和金融机构引入到决策机制中,从而有效抑制地方政府非理性的投资冲动,过滤掉大量非理性决策的形象工程,减少了政府决策失误的可能性,有效防范财政支出风险。

二是引入社会资本的资源,有效扩大公共产品的供给数量,形成新的供给方式。适度超前的公共基础设施对经济、社会和民生的保障作用是显著的。一方面,PPP模式能够有效引入央企和国企以及与之相配套的金融机构的资源,弥补当期预算资金的不足,形成新的基础设施和公共服务的供给方式;另一方面,通过财政承受能力论证可有效控制PPP的投资规模,使其不会超越政府未来的财政支付能力,避免了政府债务风险累积。

三是充分调动市场主体的市场化、专业化、规模化优势,提高基础设施及公共服务的供给质量与供给效率。依靠市场化的竞争机制,PPP有助于打破地方行政性市场垄断,有助于消除政府与企业合作过程中在服务定价和风险分担方面的信息不对称,充分挖掘市场主体的潜力,争取更有利于政府的合作条件;依靠合作方的专业化优势,充分调动社会资本创新能力,开发项目的新型经营模式,实现资源优化配置与项目效益的最大化利用;利用央企和跨区域国企的规模化优势,可及时共享行业发展信息并实现技术进步,有效降低单个项目的建设运营成本。

四是充分发挥政府优势,转变政府职能,提升政府治理能力现代化。在PPP模式下,政府与市场的边界进一步明晰,政府不再是项目投融资-建设-运营的直接负责单位,而是重归公共利益的代表者和监管者角色,将更多的精力放在项目决策、投资人选择、合同管理、绩效考核、项目监管之上,政府自身的治理能力也将相应得到提高。依靠契约这一工具,政府将有能力整合各类资源,有效保证当地基础设施及公共服务的高质量供给,有机结合政府宏观调控与市场调节的双重效能,打造现代化行政管理模式,管出公平、管出效率、管出活力。

PPP模式的契约精神将得到传承

PPP经过多年推广,适用范围从传统的市政公用、交通、环保等领域全面扩展到农林、教育、文体、城市综合开发、旅游、能源等领域,累计投资额达到13.6万亿元左右。PPP的应用范围之广、规模之大,意味着我国政府和社会资本合作发生了从量到质的变化,不再仅仅是进入中国时的一种项目层面的融资工具,近年来已经上升到国家的宏观经济政策,未来PPP仍将继续前行,并且在前行的过程中逐渐巩固国家治理理念。

将来,政府的各项事业无论是否以“PPP”的面貌呈现,经过近几年PPP训练的各种专业人才包括公务员都将把PPP蕴含的运作方式、监管体系、契约精神贯彻和传承下去,PPP模式对我国国家治理体系、治理结构、治理能力与治理方式将带来深远的影响。

第一,PPP成为实现国家治理现代化的重要推手。PPP自进入中国后到2013年这一阶段是一种投融资模式,2014年以来的大规模发展使PPP上升为经济政策,未来其将进一步变成国家治理理念,并将全面深刻地影响我国的投资体制、预算管理体制、采购管理体制以及行业监管体制。

第二,PPP成为提供公共产品和服务的高质量发展方式。在供给侧,PPP以市场化为导向,通过建立全国统一的开放市场,引入社会资本和金融机构等市场化力量的竞争,打破了原有的行政垄断壁垒,扩大基础设施和公共服务的有效供给。在需求侧,PPP充分发挥市场在配置资源中的决定性作用,抑制地方政府盲目投资冲动,通过市场选择倒逼地方政府提升项目决策论证质量以及公共产品的建设和运营质量,有效控制成本。

第三,PPP成为国有企业转型升级的动力源泉。PPP为央企基于全国市场实现规模化、全产业链化乃至国际化的战略转型提供了丰厚的土壤,并为后基础设施时代央企的长期可持续发展创造了条件。假以时日,中国将培育出一大批世界级的基础设施企业。此外,PPP还为探索国企的混合所有制改革开辟了一条路径,联合体参与PPP项目竞争成为常态,而多数联合体都是由不同所有制企业所组成,这种混改的模式有效实现了各方的强强联手、优势互补,具有顽强的生命力。

第四,PPP成为金融业以市场化方式服务基础设施投融资的助力器。PPP鼓励项目融资,这迫使金融机构必须管控风险,加强自身能力建设,不再依赖政府信用进行决策,而是有效整合项目信息判断项目盈利能力及还款能力,主动识别和管理项目风险,实现从政府信用到项目信用的转变,真正通过市场机制强化金融业风控,减少系统性金融风险发生的可能性。

第五,PPP成为提高政府专项债券使用效率的好帮手。目前,PPP与地方政府债券包括专项债是地方政府基础设施投融资仅存的合规方式。PPP和专项债可以实现有效结合,PPP对接真实的市场主体,一旦专项债和PPP结合,将专项债资金用于PPP项目的政府方出资或通过政府转贷的方式用于PPP项目的融资,那么专项债对项目现金流的预测就必须得到社会资本、项目融资方的共同认可,这能倒逼专项债资金的使用更加合规、高效。

第六,PPP成为相关行业全面提升专业能力的带动者。PPP项目的全生命周期涉及诸多咨询服务机构,从前期的规划顾问、工程技术咨询顾问、财务顾问、造价顾问、法律顾问、采购代理机构到后期的监理单位、审计机构、合同管理顾问、绩效管理顾问等,PPP监管的高标准、透明化也将对相关第三方机构的专业能力和服务质量提出更高的要求。

对PPP完善与优化的建议

为达成PPP愿景,充分发挥PPP优势,需要正确认识PPP、真正理解PPP,按照PPP的逻辑去执行PPP项目。笔者认为,结合当下中国PPP实践,PPP的实施还应当从以下几个方面去加以完善:

一是加强国有企业监管。国有企业相较于民营企业而言,其与政府之间有着天生的“血缘关系”,也就意味着国有企业在地方政府面前更容易得到偏爱,更享有议价权。因此,在促进我国国有企业做大做强的同时,有必要进一步强化公平竞争的选择机制,加强对服务质量、服务普惠性和服务价格的监管,完善项目合同格式条款,加强项目信息公开,并落实反垄断监督职责,力求为PPP创建一个稳定、公平、透明、开放的营商环境。

二是实现市场充分竞争。众多PPP项目实践证明,只有竞争才能带来效率。对于政府来说,应当消除地方保护,给予国有企业、民营企业、外资企业同台竞争的空间,综合考虑企业专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素合理设置社会资本的资格条件及评审因素,通过市场竞争实现PPP的初衷。

三是因地制宜保持政策弹性和稳定性。目前我国仍采用10%的财政承受能力作为统一红线,其初衷在于防范财政支出风险,但10%的上限是否能使各地区财政支出风险与PPP投资增长间的平衡达到最优值得商榷。总体来说,PPP政策的制定应尽量避免一刀切式的粗放行政管理,要赋予政策执行的弹性,给予PPP参与者因地制宜优化的空间,发挥市场的机制和作用;政策制定者要保证政策的稳定性,并明确建立“法不溯及既往”的政策执行原则,以维护合理的市场预期;政策的执行者也应当灵活理解政策条文,始终把握好政策执行力度,以政策目的为导向指导项目实践。

四是要加快价格和收费制度改革。PPP项目多为公益性项目,具有效益外溢的特征,将一部分外部效益内置化是改革的必然方向,否则PPP将陷入不可持续的困境。目前,价格机制是扼住PPP项目成败乃至行业发展潜力的关键因素。笔者建议,应按照“社会资本方盈利而不暴利”的原则积极而稳妥地推动公用事业和公共服务的价格机制改革,向社会资本释放明确的市场预期,调动社会资本参与公用事业的积极性,提高PPP模式的可持续性。唯有如此,原本没有收益的项目才能转变为对社会资本和金融机构有吸引力的项目,PPP才能实现真正的项目融资,股权投资者将不请自来,繁荣的资产证券化市场也将指日可待。

(作者单位:北京大岳咨询公司)