李开孟 | 建立和完善我国政策评估体系的若干建议
来源:中咨研究  日期:2020-8-14  作者:李开孟

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。国家治理体系包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排,是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各方面。国家治理体系和治理能力现代化对相关政策的制定和执行提出了新要求。建立和完善政策评估体系成为推动国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

一、新时代加强政策评估意义重大

推动国家治理体系和治理能力现代化,需要建立和完善一系列政策制度。建立和完善政策评估体系,核心是明确评估任务、规范评估方法、完善体制机制、强化责任约束、加强跟踪监测,提高政策评估能力。

(一)是提高政策科学性的必然要求

政策评估要求采用科学的专业方法和业务规范,依据特定的评价准则和标准,通过必要的程序和步骤,对拟实施的政策方案所涉及的目标定位、利益群体、影响因素、预期效果、实施风险等进行系统分析和评价,为调整优化政策方案、建立公众参与框架、完善跟踪监测机制、制定政策实施风险应急预案等提出对策建议。对拟出台的政策进行严谨、专业、务实、客观的评估论证,是确保政策科学性的基础和前提。推动政策制定的科学性,是加强党的执政能力建设的基本要求。新时代要建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统,不断完善专家咨询和评估制度,对专业性、技术性较强的重大政策,进行必要性、可行性、合法性论证,使政策制定更加科学合理。

我国政策评估工作总体上比较滞后,主要表现为,一是政策评估没有形成体系化的制度安排,评估工作还处于偶发、散点状态;二是评估方法不完善,缺乏对工作流程和方法体系的明确规范;三是评估机构专业化程度不高,多以临时专家组、课题研究方式开展,难以保证评估工作的系统性。此外,政策评估与其他各类评估相比,其政策性和专业性并重的特点更为鲜明,传统意义上的“评审”,往往只能解决其技术性要求,政策评估更强调采用各种专业分析工具和方法,要求评估机构具有较强的专业性和政策的可实施性,对科学性的要求更加全面。

(二)是推动全面深化改革的现实需要

当前我国改革已经进入深水区和攻坚阶段,需要破解诸如旧体制长期积累的各种弊端、调整特殊群体的利益格局、突破陈旧观念障碍、化解公众信任危机,制定各方接受并具有可操作性的改革方案,客观上增加了进一步深化改革的政策制定与执行难度。一方面需要提高政策制定的专业水平,强调内容科学合理,另一方面需要采用更加开放的政策制定过程,强调程序合法有效,客观上亟待引入第三方专业机构开展政策评估工作。

第三方机构通过独立、客观、专业的政策评估工作,能够以系统化的方法吸收、反馈利益相关各方的意见,协助政府部门权衡各方利益诉求,加强沟通协调,通过多方案比选和评估论证,制定出各方均能接受的政策方案及实施行动计划,不仅可以增强政策方案的客观性,也可通过公共参与等手段,增强政策的可执行性,确保政策内容合法的同时,做到程序合法,确保政策方案能够获得大多数利益主体的接受、信任和支持。

近年来,我国开始在重大项目中尝试开展社会稳定风险评估试点,在一定程度上缓解了因工程项目引发的社会稳定风险,取得一定成效。在政策制定过程中,可以借鉴这一经验,通过开展政策评估,更加全面分析各方利益诉求,对政策变量进行合理把握,从而提高可行性,降低政策执行阻力。

(三)是推进行政体制改革的重要抓手

我国正积极推进创新政府管理的理念和方式,健全决策、执行、监督机制,推进政府向社会购买服务等改革。党的十九大报告明确提出要“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。”通过建立和完善政策评估机制,引入第三方机构独立开展政策评估工作,是新时代加快推进行政体制改革的重要突破口和有力抓手。

政策制定主要采用精英主体、共同体主体和公众主体三种模式,我国政府部门的公共政策制定模式正由精英主体逐步向共同体主体转变。由第三方开展的政策评估工作,其生命力在于其独立性和自由度。独立第三方政策评估机构不是政府部门,同时也不以营利为目的,秉持科学和独立的工作原则开展评估工作,可避免成为特定利益群体的代言人。评估工作强调建立在专业科学的基础之上,紧密联系现实,是政府部门与各利益相关者进行有效沟通的重要桥梁。培育发展第三方政策评估机构,特别是培育发展为各方共同认可的政策评估机构,不仅可以在技术层面提高政策制定的专业化水平,同时也有利于提高政策制定的公信力,并为政策执行的有效性打下坚实基础。

党的十八届三中全会明确提出要“加强中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询制度”。通过建立健全政策评估制度,积极发挥智库作用,形成制度化的决策问责和纠错机制,促进科学决策、民主决策、依法决策,对于完善我国重大政策的制定、执行、监督、反馈机制,健全决策程序意义重大,应积极推动实施。加快培育和发展政策评估业务,不但是推进全面深化改革的客观需要,而且也是落实全面深化改革的重要举措。

二、发达国家政策评估经验值得借鉴

西方发达国家虽然强调市场配置资源的决定性作用,但非常重视公共政策的制定和评估工作。20世纪30年代各国应对“大萧条”的经济刺激计划,即强调开展相关政策评估;二战期间美、英等国聘请专业人员对军队管理政策和宣传策略等进行评估;二战之后西方发达国家为解决当时各种社会经济问题,实施规模空前的政策干预,要求对所采取的政策进行评估,以提高政策干预的有效性;20世纪80年代之后,西方发达国家开展声势浩大的行政改革运动,其精髓在于注重结果和产出、追求效率、实行绩效管理、增强公共部门责任,强化政策评估工作,政策评估受到更多国家和国际组织的重视,所取得的经验值得我们总结和借鉴。

(一)美国通过立法规范政策评估工作

美国政府一向重视政策评估工作。到20世纪50年代受新公共管理运动和重塑政府运动的影响,政策评估更加受到重视,几乎每届政府都会提出其政府绩效评估法案,如克林顿政府于1993年出台《政府绩效与结果法案》;小布什政府2003年颁布《政策规定绩效分析》文件,对政策绩效评估提出系统、全面的规定;奥巴马总统于2011年签署《政府绩效与结果现代化法案》。这些法案构成美国政策评估的基本框架,推动了政策评估快速发展。

美国政策评估主要包括必要性分析、合法性分析和政策执行效果分析等3方面内容。评估方法强调定量与定性相结合,以定量方法为主,基本方法是费用效益或费用效果分析。评估过程强调公开透明。首先,前期进行意见征询,征求政策目标人群及专业人士和机构的意见;其次,分析过程透明,要求列明分析是建立在哪些技术、信息基础之上,以便清楚地反映分析的过程和结论;第三,评估结果要公开,并披露外部咨询人员情况,如由于隐私、产权、商业秘密等原因不能公示,则严格检验分析的结果和使用的数据,同时遵守信息质量标准和相关法律规定。

全美约有两千多家从事政策分析研究的组织,仅华盛顿特区就有一百多家。美国智库与利益群体、公民和政府有广泛而直接的联系,影响着美国政治、经济、军事、外交等重大决策。兰德公司、布鲁金斯学会、战略与国际问题研究中心、斯坦福胡佛中心、遗产基金会、美国企业公共政策研究所等美国著名智库,在政策制定与评估中发挥着重要作用。

(二)法国主要依靠专业性公共机构开展政策评估

法国政府于1985年颁布法令,规定国家层面的计划、项目未经政策评估不能启动,从法律上确立了政策评估的地位。具体评估工作主要由专业性公共机构承担。对中央部门进行的政策评估,一般由国家级评估机构组织实施;对地方政府政策评估,主要采取三种方式:一是5万人口以上的城市设立评估专员;二是省级政府设评估处;三是大区设评估委员会。除公共机构外,也可委托私人机构对某些政策进行评估。评估人员实行资格认定,政策评估人员必须经过专业培训和考核获得相应资格,并承担评估法律责任。

评估过程大致分为前期论证、基础准备、资料收集、信息分析、综合汇总五个阶段,强调以定性评估为基础,定量分析为手段,采用定性与定量相结合的评估方法。法国赋予评估机构在信息收集及公众意见反馈方面一定的特权,以保证政策评估的有效性。评估过程中,报告人如认为有必要,可以组织向新闻界开放的听证会,以收集相关机构及个人的意见。评估报告直接用于政策立法及预算审查的参考依据。

(三)日本是亚洲地区开展政策评估的先行者

日本政府的政策评估系统在亚洲具有代表性。先后出台《执行政府政策评估法案的内阁命令》(2001年制定,2007年修订)、《执行政府政策评估法案的条例》(2007年)等相关法案,以及《实施政策评估的基本指南》(2007年)、《政策评估信息公开指南》(2010年)等,为各行政主体开展政策评估提出更加具体的要求和详细指导。

日本政策评估有以下特点:以各部门的自评估为基础,各中央政府部门形成自评估体系;总务省主要对各部门的自评估加以指导并对评估报告进行检查,同时还开展一些涉及广泛议题的跨部门评估活动。日本多数政府部门开展事前评估、在执行过程中要进行中期评估、在执行结束时进行结题评估、在实施完成后一段时间还要开展事后评估。各个评估环节都要求有信息反馈,将结果及时提供给管理者参考使用。例如,2009财年日本政府各部门评估的389项政策中,有42%(163项)在当年得到及时改进或修订。

日本也根据需要组织开展第三方评估或外部评估,通常委托专门的外部机构进行评估,以增强政策评估的客观性、独立性和代表性。日本很多地区都有专门的外部评估机构,发挥着政府部门与公众间的桥梁作用,为政策制定提供支撑服务。

总结西方发达国家政策评估的经验,有三点启示值得重视:一是政策评估的制度保障,通过一定的法律法规,将政策评估予以制度化,保障其发挥应有作用;二是评估机构专业化,将咨询机构的相对独立性、专业能力、人才素质等作为其承担评估任务的基本要求;三是全过程评估,在政策制定、实施、总结完善阶段分别进行前期、中期、后期评估,从而形成围绕提高政策实施效率及效果的动态循环。

三、加快培育我国政策评估机构

我国开展政策评估工作,首先必须培育符合条件的政策评估机构,以便接受政府相关部门的委托,承担政策评估任务。由于我国政治体制、经济发展基础、社会管理模式等与西方发达国家存在很大差别,加之我国政策制定规程客观上难以满足各类利益主体在前期的深度参与,而目前采用的政策听证、社会影响评价等做法适用范围有限且难以做到全面系统,政策评估机构的培育要突出体现独立性,并加强政策评估机构的能力建设。

(一)以独立性作为选择政策评估机构的基本前提

独立性是政策评估发挥作用的基础,一方面要求评估机构要独立于政府部门,与政府部门政策制定过程在形式上保持独立;另一方面,政策评估机构应独立于各利益相关者,不得成为特定利益群体的代言人,与政策实施在利益上保持独立。具体来说,要充分注意赋予政策评估机构超然、独立的地位,保证其工作免受干扰;给予其独立开展工作的空间,利用其专业知识和社会联系广泛的优势,更好地进行社会沟通,调查掌握社会公众意见。只有评估机构处于中立地位,才能保证评估结论的独立、客观和公正。

从国外做法看,承担评估任务的政策评估机构的独立性可以体现为相对独立的政府专设机构,包括政府直属事业单位,参公管理机构,独立于政府职能部门的综合协调部门等,也可是政府专设机构以外的独立第三方,包括学术团体、商业机构、民意调查组织、社会中介组织、社会公众等。这两种做法各有优势,我国应根据拟评估政策的具体情况,将内部与外部评估有机结合,使不同评估主体互为补充,实现评估主体多元化、专业化,保证政策评估的科学性、真实性、公正性。

(二)重点培育发展第三方评估机构

承担政策评估业务的第三方评估机构,是独立于政府部门及政策实施受益受损对象的独立超然的第三方机构。相对于政府专设机构开展的政策评估,第三方机构在评估技术和专业人才方面更具优势,对于特定问题也更具有公信力,是政策评估体系不可或缺的骨干力量。我国各级政府在政策制定、执行和监督检查方面的公信力经常受到质疑,主要原因就是易于受到各利益群体的影响和制约,影响了各项改革政策的出台和落实。

通过培育专业化的咨询评估机构,一方面可以强化评估职能,改变现存的政策制定、政策评估合二为一的状况,把政策制定和政策评估分别交由相互分开的机构独立履行,使其各司其职、各负其责;另一方面鼓励和吸纳具有超然地位的政策评估专家、专业机构学者参与政策评估,可有效保证政策评估的严谨性、科学性和公正性。

在具体执行环节,应建立第三方评估机构短名单制度,根据政策评估的任务需求,选择政策研究、分析及评估能力较强的专业机构进入短名单,定期发布政策评估咨询任务,明确评估目的、内容等要求,通过竞争性谈判选择专业过硬的评估机构承担评估任务,并对评估机构承担政策评估任务的实际效果进行跟踪监测和评价,将不能胜任的评估机构纳入负面名单。在充分竞争的基础上进行优胜劣汰,逐步培养专业能力较强的第三方评估机构。

(三)推动政策评估专业机构能力建设

政策评估的建立和维护是一个复杂的系统工程,需要大量人力和长期实践,以及海量信息数据支撑。重大政策的制定和实施,影响范围广,影响效果持续时间长,受益受损群体众多,利益和损失传导机制错综复杂,对政策评估的专业性要求很高。目前我国第三方政策评估机构承担政策评估的专业能力还亟待加强。建议一是以试点项目为基础,进一步明确政策评估机构要求,推动有条件的机构积极提高评估能力;二是充分发挥市场配置政策咨询专业服务资源的决定性作用,以市场化手段引导政策评估行业健康发展;三是推动人才培育,鼓励第三方评估机构设立人才培养基地,通过专业化的教育、培训、实践,使其掌握政策评估的科学理论和技术方法,以便为政府政策评估提供更高质量的服务;四是完善政策,支持社会各界专家、学者发挥专长参与评估工作。

(四)完善政策评估服务采购机制

承担政策评估任务的专业机构,由于执行任务的特殊性,使得这些机构掌握了各种特殊的政策信息资源,而且其评估结论可能还会影响政府有关部门的政策走向,影响原有政策的调整和新政策的出台。应避免这些机构通过其掌握的特殊资源谋取商业利益,首先必须确保其在财务上独立于各利益群体。美国等发达国家的做法是给予财政资助,而且对各类智库实施免税政策。我国第三方评估机构的建设还处于起步阶段,为保证评估机构能够独立地开展政策评估工作,应保证承担政府委托开展政策评估任务的专业机构能够有足够的资金来源,以便正常地开展评估工作。由于政策评估咨询服务的购买者主要是各级政府部门,为保障第三方评估机构资金来源相对独立,使政策评估工作不受资金来源的影响,基本出路就是完善政府购买专业服务的体制机制,通过支付必要的咨询费用,购买物有所值的专业咨询服务。要尽快出台政府采购专业咨询服务的相关配套政策,完善政府采购咨询服务相关制度。

四、我国政策评估体系框架构建

方法决定行动,标准影响结果。结合我国政治体制、经济发展基础、社会管理模式等基本国情,根据我国开展政策评估的实际需要,建立并完善我国政策评估的理论基础、评估框架、专业方法、评价标准、公众参与、信息反馈及跟踪监测体系,是确保我国政策评估事业健康发展的基础和前提。

(一)以逻辑框架分析作为政策评估的总体框架

逻辑框架法(LFA)是由美国国际开发署(USAID)在1970年开发并使用的一种设计、计划和评价方法,在各国际组织得到广泛应用。上世纪80年代后期以来,逻辑框架分析方法在我国重大项目、规划及政策评估和跟踪评价中已经得到初步应用,可作为我国进行政策评估的总体框架。

基于现实生活中出现的问题以及问题的严重性进行政策立项,是制定政策的前提。政策出台必要性的逻辑是:如果不出台新的政策,可能存在或造成某种经济、社会问题,而政策的出台应能解决这些问题。将逻辑框架法应用于政策评估工作包括两个环节,一是从政策要解决的核心问题入手,向上逐级分析其影响及后果,向下逐层分析其原因,构建出整个政策制定和执行的内在逻辑;二是从实施政策所需投入的各类资源和措施入手,向上推导这些投入的实际产出、达到的效果、发生的影响,进而与政策的内在逻辑进行比较做出评价。

通过对逻辑框架的分析,可以明确政策制定目的(效能、公平性)、目标(效率、反应度)、举措(充分性、适当性),以及宏观效果(影响)和政策的可持续性(执行能力)的内在联系,从而为政策评估提供基本结构。

(二)开展六个要素为基本内容的系统评估

目前国内政策评估主要采取专家会议法,其优点是专业性强,对核心问题判断效率高,但是受制于与会专家的专业结构、关注重点不同,难以开展全面系统的深入讨论和科学评估。

基于逻辑框架的政策评估,应对政策资源投入的适当性、各种资源使用的产出效率,政策实施的效果、影响和可持续性等角度进行评估。根据中咨公司在国家重大规划评估中的经验积累和相关专家学者在政策评估框架方面的研究成果,建议我国开展政策评估从以下六方面建立系统化的评估模型:

1、合法性。制定政策的前提是合法,政策内容是否符合法律,是否与相关政策、法律法规协同一致,是进行评估的重要标准。另外,政策合法性还应考虑政策制定及实施过程的合法性,评估是否履行了必要的程序,这直接关系到公众的同意和支持。

2、有效性。有效性是政策评估的核心内容。政策必须能够解决所针对的具体问题。同时,评估还需判断在解决具体问题的诸多可能方案中,本项政策所选择的方案是否为最优方案,进行多方案比较和择优。

3、可行性。政策的可行性评估,一是评估政策本身的执行难度,包括政策本身的复杂性和参与者范围等是否易于掌握;二是评估政策实施主体的执行能力,是否具有必要的授权和执行力,能否理解并准确贯彻该项政策等。

4、效率。政策效率是为实现政策目标而投入资源与取得效果之间的对应关系。效率分析一般采用费用-效益分析法(cost-benefit analysis, CBA)和费用-效果分析法(cost-effectiveness analysis, CEA)。CBA方法适用于政策的效益可计量,如对政府的资本投资评估;CEA 方法主要应用于效益无法货币量化的政策评估。这里的费用是政策的制定和实施所付出的所有代价,效果或效益应为政策的实施所带来的各种结果,包括经济的和非经济的,定性的和定量的,直接的和间接的,当前的和未来的,正面的和负面的代价和结果。

5、公平性。任何一个政策问题,都会涉及或多或少的利害关系人,在政策评估过程中,要通过利益相关者分析,考虑贡献和受益是否相等,社会资源、政府资源和公共服务在社会不同阶层和群体之间是否得到公正配置,特别是要合理规避社会风险。

6、可持续性。政策不仅要适应当时环境,而且能够随着环境的变化而灵活做出调整,在评估中应分析判断政策在预计的时间内能否适应变化,持续发挥作用。

(三)合理把握政策“变量”

在对政策进行总体评价的同时,还应对各项政策“变量”的适当性予以重点关注:

1、政策时机的选择。具体包括政策生效时间、执行周期等。

2、监督手段的选择。为确保政策实施和监督政策效果,需要明确监督手段。不同的监督手段,效果和费用不同,应进行合理选择。

3、政策作用对象的差异性和政策执行的严格程度。政策执行的严格程度可以有差异,根据政策作用对象不同,评估政策预期执行的严格程度是否适当。

4、政策实施的地域性。根据我国区域发展特点,评估政策实施的空间范围是否适当。

5、市场导向的合理性。相对于直接行政干预,应更多强调市场导向的政策选择,以体现市场配置资源的决定性作用导向。

五、我国政策评估方法及其应用

政策评估的专业分析具有多学科基础,主要包括政治学、管理学、经济学、社会学和伦理学。政治学是研究社会政治现象及其规律的学科,在当代西方尤其是美国,公共政策作为政治系统输出的主要内容备受关注。

(一)政策分析需要回答五类问题

对政策的研究和评价,必须回答五类基本问题:事实、价值、规范、可行性和利益。

1、事实分析

事实分析要回答是什么,在什么时候,到什么程度等问题。进行事实分析的前提是人们应该能够认识事物的本质,掌握客观规律。事实分析应对事物、事件、关系和相互作用等进行描述、观察、计数和测量。首先,要保证事实分析是真实可靠的,必须坚持观察的客观性;其次,事实分析对归纳推理方法更为倚重,概率推理是系统分析中最重要的推理方式。政策研究中的事实分析,可分为定性与定量两种描述性分析,既要与价值分析相区别,也要与规范分析相区别,要建立在相互联系的基础之上,需要在统一的目标下全面回答“是什么”、“期望什么”、“应该什么”等问题。

2、价值分析

价值分析要回答为什么,为谁,目的是什么,承诺什么,多大风险,应优先考虑什么等问题。公共政策是政府对社会客观规律、对不同主体需求在一定程度上的认识结果,反映了政府的偏向,或者说集中体现了政府的价值取向。公共政策所提供的价值标准,不可能对全社会每一个成员都产生相等意义,政策不仅要把每个成员的积极性、创造性、主动性发挥出来,而且要把他们集中到实现政府所追求的目标之上。因此,公共政策的价值标准会不断帮助人们进行价值选择。不同的人们在不同时期会有不同的价值需求,公共政策尤其要考虑社会上绝大多数人及其需求。

3、规范分析

规范分析需要回答应该是什么,应该怎样做等问题。政策虽不是法律,但与法律一样,具有很强的规范性。与一般的道德规范不同,政策以权威为后盾,运用政策手段,甚至通过国家的强制力量来监督执行。公共政策不仅要规范个体与群体的行为,而且还要不断解决人们行为中所产生的矛盾与冲突,达到对社会公共事务实行有效控制之目的。政策行为是政府最重要的一种政治活动,强调政策规范性对社会行为的影响,政策规定具有极其强大的社会教化作用,因此应重视公共政策的规范分析。

4、可行性分析

可行性分析是对规范研究中所提出的方案是否具备实施的条件和能力所进行的分析,评价在政治、技术及经济等方面的可行性。在政治可行性方面,要分析是否有利于政治稳定;经济可行性分析的基本目的是全面研究政策实施的经济效益;技术可行性重点关注其实现目标的具体路径。

5、利益分析

政策方案是包括政府利益在内的各种利益通过权衡协商而达到均衡的结果,要对各利益相关者的利益进行分析。由于政策资源的有限性,能否合理分配利益,成为决定政策成效的重要因素。

(二)政策评估需要收集各类信息

政策评估必须建立在对公共政策问题进行全面调研和资料收集的基础之上。主要包括文献法、访谈法、问卷法、观察法和民意测验法。

1、文献法

文献法收集、保存、检索、分析数据资料的基本方法,具体分为四个步骤:(1)收集资料。通过各种媒介收集资料,剪裁、复制有关政策评估问题的报道和文件;(2)建立文献分类检索系统。按照资料性质并根据一定的规则将收集的资料进行分类,以便查找;(3)资料贮存。将资料进行登记、编目、装订、归档;(4)资料分析。进行横向和纵向分析。纵向分析法要回答问题怎么产生,何时产生;横向分析法要回答问题产生的因素及其相互之间的关系。

2、访问法

是访问者通过口头交谈的方式向公众了解情况的方法,分为结构式和无结构式两类。结构式访问是一种高度控制的访问,使用统一的问卷和表格,按统一的标准和方法选择调查对象,提问方式和回答记录方式等都有统一要求。被访问者只能在指定的范围内回答。结构式访问的结果便于量化处理和统计分析,但难以对问题进行全面深入探讨。无结构式访问则不事先制定问卷,对提出的问题及方式,回答的记录方式等均无统一要求。根据调查题目或粗线条的提纲,由访问者和被访问者就此题目自由交谈,可以畅所欲言。无结构式访问弹性大,可对问题进行深入广泛交流,但结果难以统一量化分析。无结构式访问可采用召开座谈会的方式。举行座谈会时应注意限制人数,参加人员要具有代表性,要敢于发言,相互之间应有共同语言。

3、问卷法

在政策评估问题调查中,人们通常采用问卷调查的方式进行资料收集和整理工作。问卷是一份精心设计的问题表格,用来测量公众的多种行为、态度和社会特征。

4、民意测验法

是通过对需要了解的社会公众或其代表进行问卷调查,集中了解公众对政策问题的看法和态度的一种方法。操作程序主要包括:确定调查目的、界定调查对象、拟订调查问卷、确定访问方式、整理调查资料、撰写调查报告。

5、实地观察法

实地观察法是指在自然状态下对正在发生的政策事件进行观看、倾听和感受的一种政策研究方法。实地观察法要求观察者带着明确的目的,用自己的感官和辅助工具去直接了解正在发生、发展和变化的政策现象,并作出实质性的政策性解释。具体包括非参与观察法和参与观察法两种具体方法。

非参与观察属于局外观察,要求观察者置身于被观察对象之外,作为旁观者了解事态进展,以最大限度地获得真实的,具有原始面貌的政策信息。最理想的局外观察是将观察者隐藏起来,使被观察者根本意识不到正在被观察。

参与观察法要求观察者深入到观察对象的生活环境中,实际参与研究对象生活过程,切身感受并观察政策执行过程及其效果。在实际应用中,观察者的角色可以是“作为观察者的参与者”,也可以是“完全的参与者”,前者是以公开身份在征得同意后进入被调查群体中进行观察,后者是隐藏身份,作为一个完全参与者进行观察。

(三)政策评估应该确保方法科学

1、定量分析方法

公共政策分析中的量化分析方法是运用各种数学工具对公共政策现象的数量特征、数量关系与数量变化进行分析的一种研究手段,其主要作用在于揭示和描述公共政策现象之间的相互作用和发展趋势。定量分析方法种类繁多。美国学者克朗将定量分析技术分为确定型分析技术和随机分析技术两大类。

确定型分析技术是指那些可用于只存在一种情境,并在做出可接受的假定之后,其变量、限制条件和选择都是已知的、确定的,按一定的统计置信度可以预见的方法和技术。根据这种界定,克朗将线性规划、排队论、规划管理技术、马尔柯夫分析、对抗分析、损益分析等分析方法归于其中,并对各种具体方法的应用范围和知识基础进行了归纳和总结,如表1所示。

表1 确定型定量模型、方法或工具

随机分析技术是应用于不确定型或风险决策的分析方法及技术。如果存在着多种可能的情境,并且需要估计和确定每一种可能的状态时,就会碰到随机模型问题。克朗将动态规划、计算机模拟、随机模型、取样、回归、指数平滑、决策树、贝叶斯定理、损益分析等列入其中,见表2。

表2 随机定量模型方法或工具

2、定性分析方法

定性方法被归为现代公共政策分析的“软”技术,是指人们依据自己的经验和知识,综合运用逻辑思维,通过对研究对象性质的分析、判断,进行政策分析和决策的技术方法,核心是依靠专家的知识、经验和判断。定性方法应用范围广,尤其适用于战略性政策分析以及非规范化的公共政策评估。主要包括价值分析、创造性分析和辩证分析等方法。

价值分析是研究人员考察人们的社会价值观念及价值规范,并确定其价值准则的分析过程和方法。从公共政策分析和决策的角度看,价值分析既是政策分析的重要内容与任务,又是政策研究的重要手段与方法。

创造性分析是建立在专家直接判断、灵感和类比等形式基础之上的定性分析方法,其分析过程既是心理过程,又是逻辑的过程,主要包括专家个人判断法、头脑风暴法和德尔斐法。

辩证分析方法,包括两面思维方法、模糊思维方法、灵活变通分析方法等。

六、推动完善政策评估体制机制

我国全面深化改革是一项长期艰巨的任务,同时也是一个动态推进的过程,必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性,因此客观需要加快建立政策评估机制,规范政策评估活动,完善政策评估方法,强化政策评估在政策制定和实施中的作用,推进政策制定的科学化、民主化。

(一)以加强政策前评估为突破口

我国行政体制现状客观上还难以满足公众全面参与政策制定的需要,系统化的政策评估是现阶段弥补这一不足的有效举措。随着以市场化为导向的一系列重大改革举措的全面推进,一系列重大经济、社会、民生政策将密集出台,对政策制定环节形成巨大挑战,以此为契机加强重大改革政策的前期评估,对于提高政策制定的科学性、合理性,推动政策有效执行具有重要意义;同时及早组织有序开展政策前期评估,还可以为相关政策、规划的制定和执行提供经验、探索道路,起到“举一反三”的效果。

基于以上考虑,建议将近期出台的重大改革政策的前期评估作为全面推进政策评估的突破口,并随改革政策的推进,向中期和后期评估延伸,逐步形成政策周期全过程的评估体系,使之成为全面深化改革的组成部分和有力支撑。

(二)有序推动政策评估全面展开

我国政策评估实践尚处于起步阶段,全面建立政策评估体制机制客观上还需要一个逐步推广的过程。根据国情,建议政策评估应抓好试点,及时总结经验,以便稳步推进、逐步深化。

当前应重点做好政策评估的试点工作,将主要精力集中在经济发展、社会公平、生态环境、民生建设等公众高度关注的重点领域进行有序推进。在评估主体的选择方面,强调政府指导与第三方评估相结合,选择若干家实力雄厚的评估专业机构接受政府委托开展评估工作,以尽快达到规范重大政策制定和实施的行政行为,提高政策的科学性和公众参与度。随着经验的积累,逐步拓展评估范围,并转向以第三方评估为主,同时进一步充实评估内容和公众参与强度。

(三)完善政策评估操作规程和评估体系

评估结果的可靠性要靠评估过程的严谨性保证。特别是在我国行政体制改革过程中,政策的决策者、执行者、政策对象等不同角色的价值取向存在差异,关注重点不同,对同一项政策的绩效评估会有不同的立场、态度和期望。政策评估应发挥收集信息、反映诉求、凝聚共识、沟通协调等功能,通过规范的流程和严谨的评估体系,有效整合各利益相关者的不同观点和诉求,以求尽可能达到公正、公平、有效,提高政策的针对性、适应性和可持续性。

(四)探索建立全过程政策咨询评估体系

政策评估的理论基础是反馈控制和目标管理,核心过程是计划-执行-检查-校正的PDCA循环,从欧美国家政策评估的做法可以看出,完整的政策评估应包括前期、中期、后期等不同阶段。在实践中,西方国家政策中期和后期评估表现更为活跃,三者各有侧重互为补充,共同构成政策绩效的反馈控制循环。

当前我国政策制定和实施过程中,一定程度存在重制定、轻落实的现象,政策在不同区域、领域执行力度难以要求简单划一,政策的调整完善有时难以跟上形势变化。这些问题从某种意义上反映了对政策过程监督的不连续。对此应梳理政策制定、实施全过程监督的理念,在前期评估的基础上,随着重大政策实施的阶段性节点开展中期评估,对其实施效果进行跟踪监测和分析评价,提出修改完善的建议;在政策执行后期,组织开展后期评估,总结经验为新的政策制定提供借鉴。

(五)适时研究推动政策评估立法

政策评估的法制化建设,是西方发达国家推动政策评估的一项重要经验。我国目前还没有专门的评估立法,包括项目评估、规划评估和政策评估,均无明确的法律规范和评估依据,这使得我国的评估活动缺乏权威性和法律效力,特别是对政策执行中期和后期评估目前尚缺乏依据,在一定程度上对政策评估的开展和质量保障均产生不利影响。

为促进政策评估的规范化,应考虑在实践的基础上研究出台政策评估制度,从法律层面赋予政策评估必要的地位,明确政策评估的原则、目的、范围、内容、方法、法律责任,规范政策评估结果的应用等,从而将我国政策评估纳入法制化建设轨道。

(六)完善政策评估公众参与机制

目前在一些政策制定中已经实施信息公开、公示、公众听证等公众参与措施,但是其实施范围、深度要求还不系统。建议结合政策评估制度的建设,规范各利益相关者的公众参与方式,同时考虑到我国全面深化改革已处于深水区的实际情况,加强政策利益相关群体影响的调查、分析、监测和评价,并对公众参与的方式和具体要求形成规范要求。同时还可考虑适当利用报纸、电视、微信公众号等媒体,挖掘公共问题并为政策评估提供技术支撑。

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